近日，《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》（简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。这既是其作为《反垄断法》配套法规的同步修订，也体现了《反垄断法》关于“国家健全完善反垄断规则制度”的要求。
作为反垄断法基本制度的重要组成部分，经营者集中反垄断审查制度旨在维护合理的市场结构，防止市场力量的过度集中，将排除、限制竞争问题抑制在萌芽状态。《国务院关于经营者集中申报标准的规定》（简称《规定》）自2008年8月实施以来，对预防垄断行为、维护市场公平竞争发挥了重要作用。随着《反垄断法》进行首次修改，国内和国际经济形势发生了巨大的变化，现有《规定》中的申报标准已经不能适应现实需要。正是在这样的背景下，市场监管总局起草了《征求意见稿》。
申报标准可以起到初筛竞争风险、划定监管范围、明确申报义务、便利守法经营等作用。申报标准的确定需要与本国或地区的经济发展水平和市场竞争状况相匹配，在消除潜在竞争风险和减轻企业负担之间取得平衡。过低会增加企业经营的制度性交易成本，也会造成执法资源的浪费；过高则会导致损害竞争的集中没有申报，不利于预防和制止垄断行为。随着我国经济快速发展、经济体制改革持续深入和对外开放水平不断提高，我国的经济总量、市场主体数量、超大规模市场的总量、市场化程度和参与全球化的程度，都与《规定》实施时相比发生了深刻的变化。2021年，我国GDP已由2008年31万亿元增长到114万亿元，企业法人总数和营业收入超过4亿元的企业数量均有显著增长。从经营者集中申报情况看，2021年国务院反垄断执法机构共收到申报824件，与2009年相比增长了10倍，案件涉及的交易占当年中国境内全部并购交易的比例明显提高，交易金额也迅速增长。为有效应对经营者集中领域出现的新情况、新问题，《征求意见稿》主要从两个方面对申报标准进行了修订。
一是提高营业额标准。将参与集中经营者的全球合计营业额、中国境内合计营业额和单方中国境内营业额由现行的100亿元人民币（币种下同）、20亿元和4亿元，分别提高到120亿元、40亿元和8亿元。根据测算，营业额标准提高后，将有效减少中小规模并购申报的数量。这将有利于降低企业经营的制度性交易成本，营造市场化法治化国际化的营商环境，为各类市场主体特别是中小企业创造广阔的发展空间。同时，也有利于执法机构将有限的执法资源更聚焦于大案要案，提升执法效能。
二是优化申报标准。与中小企业相比，大型企业开展集中产生排除、限制竞争效果的可能性较大。《征求意见稿》根据我国实际情况，并参考国际最新立法动向，引入被收购方市值（估值）以体现其市场潜力，并对收购方的认定标准做出专门规定，以保护市场主体创新活力。
对于《规定》的上述修订方案，还需要做几点说明：
第一，反垄断法并非反对大企业，更不反对规模经济，但是关注大企业的并购又是反垄断法的题中应有之义。虽然现代反垄断法总体上强调行为规制，但是其所涉及的市场行为（尤其是滥用市场支配地位和经营者集中）往往与特定的市场结构有着密切的联系。经营者集中反垄断审查制度就是为了防止具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。
第二，加强对大企业并购的反垄断监管是国际发展趋势。近年来，美国、欧盟、英国、韩国等全球主要司法辖区，纷纷加强对大型企业反垄断领域的立法，并购的申报标准、损害论证、救济措施、备案管理等从严管控。比如，美国立法草案对营业收入超过300亿美元（约2000亿元人民币）的部分企业施以额外反垄断义务；韩国立法要求一般企业并购事后申报即可，但是大型企业参与的集中需要事前申报等。我国修改后的《反垄断法》也要求国务院反垄断执法机构健全经营者集中分类分级审查制度。
第三，申报标准只是经营者集中的申报门槛，达到此标准就应当依法申报，但这不等于该集中就会被禁止或者限制。截至2022年5月，国务院反垄断执法机构共审结经营者集中4497件，大都为无条件批准；对于符合一定条件的简易案件，与欧盟等司法辖区相同，我国也制定有相应的简化程序，降低申报方申报负担。实践中，反垄断执法机构也不断提高审查质量与效率，着力降低企业交易成本。
总之，《征求意见稿》是在广泛开展调查研究，吸收借鉴国际经验，并广泛征求各方意见的基础上形成的。相信其发布实施后，会进一步健全完善我国的反垄断规则制度，更好地加强反垄断执法，维护公平竞争秩序。
（作者：王先林 上海交通大学特聘教授，竞争法律与政策研究中心主任，国务院反垄断委员会专家咨询组成员，中国法学会经济法学研究会副会长）
