以信用监管助推政府监管能力现代化
——评市场监管领域严重违法失信名单典型案例
王锡锌 北京大学法学院教授
市场监管总局本次首批曝光的适用《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》(以下简称《管理办法》)将市场违法失信主体列入严重违法失信名单的典型案例，聚焦食品药品质量、制假售假、疫情防控等关系人民群众生命健康安全、市场公平竞争秩序等重大公共利益的领域进行发力，展现了信用监管机制在政府治理体系中的必要性、重要性与有效性，也体现了市场监管部门提升社会信用水平的新作为。《管理办法》的规定及其有效适用，夯实了当下重点领域实施信用监管的制度体系。一套理性化、法治化的信用监管机制，无疑将成为推动政府监管体系与治理能力现代化的重要助力。
一、落实信用监管的必要性
应该看到，现代政府治理中信用监管制度的建构及落实具有充分的必要性和目的正当性。典型案例所重点聚焦的食品药品安全、疫情防控等事项关涉重大公共利益，具有高度的风险性，一旦发生事故，甚至可能带来社会经济、政治、价值观的全面危机，事关习近平总书记所言的“底线思维”，容不得半点差池。例如，案例一、二、三、四涉及公众广泛担忧的食品安全问题，尤其案例一还涉及到校园食品问题，社会影响巨大，属于党中央、国务院落实食品安全“四个最严”要求的重点内容。这一领域有所作为的强力监管是规制公共风险、建构社会信任的基本要求。案例五涉及的以虚假材料申请医疗器械经营许可的行为，涉及广大人民群众的生命健康安全。案例六涉及到的购销药品未按照规定进行记录的行为增加了疫情传播扩散的危险，引发了疫情扩散的担忧，对社会造成了一定的冲击。案例七中违法失信主体“未按照化妆品注册的技术要求生产化妆品”，和案例八涉及的买卖营业执照帮助网络犯罪等现象是市场秩序维护中的痼疾顽症，关系到良好的市场生态以及消费者的基本信任、安全感，亟需有效的制度供给与执法保障。针对这些可能带来重大社会危害的市场行为，引入信用监管工具为政府监管“赋能”，以针对性的“良药”和“猛药”来治理重疾顽疾，正当其时。
二、信用监管措施的工具有效性
从工具有效性的角度观察，以严重违法失信名单管理为代表的信用监管措施可以较为高效地回应上述重要领域的监管难题。不难发现，典型案例所关注的市场领域往往本身调节能力有限，违法现象屡禁不止，政府的强力监管和引导不容或缺。然而，面对愈发纷繁的监管对象、与日俱增的行政任务，政府的传统监管手段捉襟见肘、无法进行充分回应，亟需适用真正能够弥补监管能力不足和提升管理效能的工具。
信用分级分类监管和联合惩戒有助于增强政府监管的针对性和有效性，降低监管成本，充实监管部门的政策和执法工具箱。一方面，以严重违法失信名单为代表的信用监管工具直接聚焦核心问题，市场监管部门可以依据严重违法失信名单，选取有针对性的失信惩戒手段，在行政许可、监管频次、政府采购、奖励荣誉授予等诸多方面对违法失信企业进行限制(《管理办法》第十五条)，形成有效的约束机制。同时，不允许严重违法失信主体参与告知承诺、依法严格审查其参与政府采购的资格等安排也是避免行政义务无法得到履行的重要风险规避措施。另一方面，严重违法失信名单对于行政相对人具有强大的威慑作用。严重违法失信名单所呈递的信用信息属于政府的背书，具有较高的权威性，能够引导社会公众与市场主体对公布的信用信息与评价结果进行验证、采信与利用。由此，通过失信信息与评价结果的公开可以对被监管者展开声誉制裁，增大了被监管者的违法失信成本，进而倒逼被监管对象自律守法守信，履行相应的法律义务。例如，案例四的违法失信主体存在“屡罚不改”、虽被责令改正仍未改正的情形。案例七的违法失信主体违法频次较高、已受过多次处罚。可以看出，这类行为人通过其屡禁不止的严重违法行为，已经表明其缺乏对法规范的忠诚、对法秩序的敬畏。既有的惩戒手段(如罚款)难以有效遏制这类市场主体的违法冲动，而严重违法失信名单这一信用监管工具可以有效地强化政府规制工具的威慑力。实际上，基于声誉、商誉风险及随之而来的市场惩戒和社会惩戒等方面的考量，市场主体对政府规制的主动遵从意愿往往会增强。
此外，如果我们将典型案例的个案效果放大到社会效果来看，这批典型案例的适用及发布不仅可以让严重违法失信主体受到深刻教育，使其不敢再次违法，同时对潜在的市场主体也有良性的引导效果。考虑到首次曝光的这些典型案例的代表性，这些领域中潜在的违法失信主体可以充分意识到信用监管的威慑力，抑制其违法动机、避免作出严重损害公共利益的行为，从而促进整个市场环境的风清气正。
三、信用监管机制的法治化运行
从信用监管法治化的角度，上述典型案例中的执法活动也较好地体现了行政法治的基本原则，符合《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》中“依法合规、保护权益、审慎适度、清单管理”的要求。一方面，上述典型案例中的执法活动均严格按照《管理办法》的具体规定和程序展开，规范依据明确具体，程序合法，理由清晰，符合依法行政的基本要求。另一方面，典型案例中列入严重违法失信名单措施的采取，也符合行政法治中“手段—目的”合比例性的要求。从“手段—目的”合比例性的视角看，行政手段与欲纠正的相对人行为须相互匹配，信用监管措施对行政相对人所造成的损害后果与制度目标之间须彼此均衡。上述典型案例所针对的皆是市场领域中严重破坏法秩序、危害公共利益的行为，广为公众所担忧和诟病，当事人也有一定的主观恶性，基于这类违法行为的危害性、猖獗性，将相关实施主体界定为“严重违法失信”并在《管理办法》规定的期限内依法匹配相应的失信惩戒措施，符合社会共识、具备价值理性，满足客观公正的要求。这一点在公布的典型案例中也作了较为充分的说理和论证，执法人员结合情节严重度、持续时间、主观动机等要素进行了法律判断，论据充分。我们可以期待，以这批典型案例为引，不断推动失信惩戒和信用修复的标准化和规范化，完善一套法治化、理性化的严重违法失信名单运行机制，将形成市场监管领域良好的信用监管格局。
