北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京02行终908号
上诉人（一审第三人）广东某集团有限公司，住所地深圳市南山区。
法定代表人李某，董事长。
委托代理人黄某，广东某集团有限公司技术标准处经理。
委托代理人胡某，东方昆仑（深圳）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市房山区食品药品监督管理局，住所地北京市房山区。
法定代表人曹某，局长。
委托代理人崔某，北京市房山区食品药品监督管理局西潞食药所主任科员。
委托代理人董某，北京元辅律师事务所律师。
一审原告北京某超市有限公司良乡店，住所地北京市房山区西潞街道。
法定代表人种某，经理。
委托代理人施某，北京某超市有限公司良乡店客服经理。
上诉人广东某集团有限公司（以下简称广东某公司）因北京某超市有限公司良乡店（以下简称某超市良乡店）诉北京市房山区食品药品监督管理局（以下简称房山区食药局）所作行政处罚一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0111行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年8月7日公开开庭审理了本案。上诉人广东某公司委托代理人黄某、胡某，被上诉人房山区食药局的委托代理人崔某、董某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2017年11月22日，房山区食药局作出（京房）食药监食罚[2017]120461号行政处罚决定书（以下简称[2017]120461号处罚决定书），主要内容为：2017年9月18日，房山区食药局接到举报，称某超市良乡店经营的某品牌果冻内外包装生产日期、保质期不一致，要求查处。经现场检查，某超市良乡店经营的某品牌果冻为5只/包，外包装上标示生产日期2017年8月10日，保质期350天，包装内有5只不同口味果冻，其中，柠檬味果冻2只，生产日期2017年8月10日；苹果味果冻1只，生产日期2017年8月8日；荔枝味果冻2只，生产日期2017年8月7日，以上果冻保质期均标示为12个月。举报属实。房山区食药局于2017年9月18日立案调查，经查，某超市良乡店于2017年9月1日共购进某品牌果冻8包，进价9.45元/包，共售出7包，售价11.60元/包，剩余1包未销售。某超市良乡店违法所得81.20元，货值金额92.80元。以上事实，有举报材料附产品照片、现场检查笔录、询问调查笔录、负责人身份证复印件、被委托人身份证复印件、营业执照复印件、食品流通许可证复印件、进销货单据、购物机打小票、供货方相关资质复印件、授权委托书等证据佐证。某超市良乡店的上述事实，违反了《GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则》（以下简称《预包装食品标签通则》）第4.1.7.2条和《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第七十一条第一款的规定。房山区食药局根据《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项的规定，没收某超市良乡店尚未销售的某品牌果冻1包；没收违法所得81.20元并处罚款25000元上缴国库。
某超市良乡店向一审法院诉称：第一，某超市良乡店销售的某品牌果冻标签真实合法，不存在虚假内容，房山区食药局认定事实错误。根据《食品标识管理规定（2009年第123号令）》第二十一条、卫生部关于《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答第十八条的规定，涉案产品的标示合法，符合法规要求，涉案产品外袋标示的保质期比内袋或外袋原保质期的均要短，标示合法，且目前并没有任何一部法规标准要求礼包类产品的保质期内外标示必须保持一致。房山区食药局未查清涉案产品内外包装不一致的真实原因，就认定涉案产品标签虚假，属于认定事实错误。第二，房山区食药局对《预包装食品标签通则》断章取义，属于适用法律错误。房山区食药局片面理解《预包装食品标签通则》第4.1.7.2条的规定，且无视卫生部关于《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答第十八条的规定，属于适用法律错误。第三，多家检验机构的检验报告足以证明产品标签真实合法。根据《中华人民共和国标准化法》第十九条的规定以及江苏省产品质量监督检验研究院、广东省阳江市质量计量监督检测所、保定市产品质量监督检验所出具的检验报告都表明，涉案产品标签符合法规要求。第四，房山区食药局作出的处罚明显畸重，违反处罚法定原则。某超市良乡店认为，关于生产日期、保质期的标识即使被认定属于瑕疵，也不会影响食品安全，不会对消费者身心健康产生不利影响，根据《食品安全法》第一百二十五条的规定，房山区食药局在未责令某超市良乡店改正的前提下，就直接处以罚款，违反法律的规定。房山区食药局作出的被诉处罚决定书，属于滥用职权。综上，涉案产品内外包装的生产日期、保质日期标示真实合法，房山区食药局认定事实、适用法律错误，作出的处罚明显畸重。某超市良乡店遂诉至法院，请求撤销房山区食药局于2017年11月22日作出的[2017]120461号处罚决定书。
房山区食药局一审辩称，第一，房山区食药局经调查，某超市良乡店的行为违反了《预包装食品标签通则》第4.1.7.2条和《食品安全法》第七十一条第一款、第三款的规定，属于经营标签含有虚假内容的食品的违法行为。2017年10月24日，房山区食药局向某超市良乡店下发行政处罚事先告知书和责令改正通知书，在规定期限内某超市良乡店未提出陈述和申辩，表示接受处罚。2017年11月22日，房山区食药局作出被诉处罚决定书并向某超市良乡店送达。第二，房山区食药局作出的处罚决定书事实清楚，适用法律正确，处罚适当。根据《预包装食品标签通则》第4.1.7.2条和《预包装食品标签通则》问答第十八条的规定，某品牌果冻内外包装标示的保质期不一致，属于明显的标签含有虚假内容的行为，房山区食药局认定的事实清楚。同时，根据《食品安全法》第七十一条第一款及第三款、第一百二十五条第一款第二项的规定，房山区食药局适用法律正确。某超市良乡店所提出的多家检验检测机构的检验报告，与被处罚的产品并非同一批次食品，故不能作为认定标签符合法律法规规定的依据。另外，某超市良乡店的行为不符合《食品安全法》第一百二十五条第二款对标签瑕疵的认定，故不能定性为瑕疵。依据《北京市食品行政处罚裁量基准》第六十六条的规定，本案不具有从轻或从重情节，房山区食药局依据一般裁量情节作出25000元罚款，符合处罚法定原则，不存在滥用职权的问题。第三，房山区食药局的行政处罚符合法定程序。2017年9月18日，房山区食药局接到举报材料，并于当日立案。2017年9月18日，房山区食药局对某超市良乡店进行现场检查。同年10月16日，房山区食药局向某超市良乡店的委托代理人施某作调查并提取了对涉案食品的进、销、存记录和相关书证。2017年10月24日，房山区食药局向某超市良乡店下发行政处罚事先告知书，告知某超市良乡店拟作出的行政处罚内容，并告知某超市良乡店陈述和申辩的权利，某超市良乡店在规定期限内未提出陈述和申辩。2017年11月2日，本案调查终结，承办人员就此合议。2017年11月22日，经主管领导批准，房山区食药局作出被诉的行政处罚决定书并向某超市良乡店进行送达。综上，房山区食药局作出的行政处罚事实清楚、证据充分，适用法律正确、程序合法。某超市良乡店所诉无事实及法律依据，请求法院驳回某超市良乡店的起诉或诉讼请求。
广东某公司一审述称，第一，涉案产品标签真实合法，不存在虚假内容，房山区食药局认定事实错误。第二，某超市良乡店在房山区食药局出具行政处罚决定书前多次以口头和书面的形式向房山区食药局提出过陈述和申辩，均未被接纳。第三，房山区食药局对《预包装食品标签通则》断章取义。第四，多家检验机构的检验报告、行业协会足以证明产品标签真实合法。第五，房山区食药局行政处罚适用法律错误。第六，房山区食药局作出的处罚明显违反处罚法定原则，存在滥用职权的行为。
一审法院经审理认为：依据《食品药品投诉举报管理办法》、《北京市食品药品投诉举报管理办法》的相关规定，房山区食药局对投诉举报辖区范围内食品生产、经营环节中关于食品安全方面涉嫌违法的行为具有调查处理的法定职责。
本案中，关于涉案食品内外包装标示的保质期及生产日期的内容，及外包装标示的生产日期系属销售单元日期的事实，各方当事人均不持异议。但外包装保质期标示为350天，其到期的时间早于内包装中最早到保质期的单件食品，这一标示形式是否合法，系本案主要的争议焦点。某超市良乡店及广东某公司均认为其符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答第十八条明确规定的第二种标示方式，即生产日期标示外包装形成销售单元的日期，保质期按最早到期的单件食品的保质期标示。虽然涉案食品标示的保质期日早于内包装中保质期最早到期的单件食品，但缩短的保质期未损害消费者的健康及权益，故应系合法。一审法院认为，食品标签是向消费者传递产品信息的载体，是维护消费者权益，保障行业健康发展的有效手段，依据《食品安全法》第二十五条、第二十六条、第六十七条之规定，食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。食品安全标准内容应当包括对与食品安全要求有关的标签的要求；预包装食品的包装上应当有标签，生产日期、保质期是标签应当标明的事项。参照《预包装食品标签通则》4.1.7.2之规定；“当同一预包装内含有多个标示了生产日期及保质期的单件预包装食品时，外包装上标示的保质期应按最早到期的单件食品的保质期计算。外包装上标示的生产日期应为最早生产的单件食品的生产日期，或外包装形成销售单元的日期；也可在外包装上分别标示各单件装食品的生产日期和保质期。”另，《预包装食品保质期标示有关问题的复函》（国卫食品标便函【2015】58号）中“食品生产者可选择以具体日期或固定时间段的形式标示保质期，保质期应与生产日期具有对应关系。以固定时间段形式标示保质期的，可选择以生产日期或生产日期第二天为保质期计算起点”。据此，预包装食品包装上的生产日期、保质期均涉及食品安全，系属应当标示的内容，相关法律法规、规范性文件对生产日期、保质期的标示形式、起算方法等做了较为明确的规定，则在标示时，生产经营者应当严格按照食品安全标准执行，不应做任意变更，以防给消费者造成误导，本案中，某超市良乡店及广东某公司提出缩短预包装食品外包装标示的保质期未损害消费者健康及权益的主张缺乏法律依据，不予支持。房山区食药局在接到举报后，依法立案，并对涉案的事实进行调查、询问等，并根据案件事实及结合涉案情节，在其自由裁量权的范围内依法作出[2017]120461号处罚决定书并无不当，予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回某超市良乡店的诉讼请求。
广东某公司不服一审判决，向本院提起上诉，理由为：一、涉案产品标签真实合法，不存在虚假内容，一审判决认定事实不清；二、一审判决引用国卫食品标便函【2015】58号文，适用法律错误；三、多家检测机构的检测报告足以证明产品标签真实合法；四、两家权威行业协会已出具材料证明涉案产品标签合法。综上，涉案产品关于保质期标签标示符合法律规定，不影响食品安全，一审判决认定事实和适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销[2017]120461号处罚决定书；诉讼费由房山区食药局负担。
房山区食药局同意一审判决，请求予以维持。
一审中，某超市良乡店依法向一审法院提供了以下证据：
1.（2017）SJZFC-WT0926检验检测报告；
2.2017年8月18日，HA20171128检验报告；
3.SP2320170603检验报告；
证据1-3证明：标识一致的不同批次的产品经过检测后，结果显示产品符合规定。
4.北京市非税收入一般缴款书，证明：某超市良乡店已缴纳罚款。
一审中，房山区食药局向一审法院提交了以下证据：
1.案件来源登记表、孙玉民的举报信复印件、购物小票复印件及孙玉民身份证复印件，证明：房山区食药局接到举报，称某超市良乡店销售的某品牌果冻内外包装生产日期、保质期不一致，要求房山区食药局进行查处。
2.2017年9月18日，现场检查笔录，证明：房山区食药局工作人员到某超市良乡店处进行现场检查以及检查的相关情况。
3.某品牌果冻照片复印件，证明：房山区食药局在现场检查时，发现某超市良乡店正在销售的某品牌果冻。
4.立案审批表，证明：房山区食药局对某超市良乡店的行为进行立案。
5.（扣押）审批表、查封（扣押）决定书、查扣物品清单、查封（扣押）决定书送达回执、（扣押延期）审批表、查封（扣押）延期通知书及送达回执、解除查封（扣押）决定书、解除查封扣押物品清单、解除查封（扣押）决定书送达回执、2017年11月15日的说明，证明：房山区食药局依法作出扣押决定、延期扣押、解除扣押决定及向当事人送达有关文书的情况。
6.2017年10月16日，某超市良乡店的询问笔录，证明：房山区食药局依法对某超市良乡店的客服经理进行询问调查。
7.某超市良乡店的营业执照复印件、食品经营许可证副本、种某身份证复印件、委托书、施某身份证复印件、购销存台账复印件，证明：房山区食药局调查时，某超市良乡店提交的相关材料。
8.行政处罚事先告知书及送达回执、陈述申辩笔录，证明：房山区食药局依法对当事人进行行政处罚事先告知，并告知其享有陈述申辩的权利。
9.责令改正通知书及送达回执，证明：房山区食药局依法对某超市良乡店作出责令改正的要求并将通知书向某超市良乡店送达。
10.案件调查终结报告，证明：房山区食药局依法作出案件调查终结报告。
11.案件合议笔录，证明：房山区食药局组织人员对涉案处罚进行案件合议。
12.行政处罚决定审批表，证明：房山区食药局依法对处罚决定进行审批。
13.行政处罚决定书，证明：房山区食药局依法作出处罚决定。
14.没收物品凭证及没收物品清单，证明：房山区食药局依法制作没收物品凭证及没收物品清单。
15.行政处罚决定书及没收物品凭证送达回执，证明：房山区食药局向某超市良乡店送达涉诉行政处罚决定书、没收物品凭证及行政处罚缴款书。
一审中，广东某公司向一审法院提供证据：2018年3月14日JSP2018SP01107检验报告，证明：针对同一批次产品的标签进行检验，检验报告显示标签是符合规定的。
一审法院经评议，对上述证据认证如下：某超市良乡店提供的证据1-3，与本案审查的内容不具有关联性，故不予采纳；某超市良乡店提供的证据4，能够证明某超市良乡店履行了行政处罚的事实，故予以采纳；房山区食药局提供的证据13，系本案被诉行政行为，其合法性将在论理部分体现。房山区食药局提供的其他证据，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，具有合法性、真实性及关联性，故均予以采纳。广东某公司提供的检验报告，因未提供检验机构的资质，及证明其是否系《预包装食品标签通则》起草的单位之一，故不能证明该检验报告的有效性及权威性，故不予采纳。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，本院不持异议。
二审庭审中，广东某公司向本院提交了如下证据：
1.中国食品工业协会2018年5月25日对广东某公司2018年5月16日《关于GB7718中组合产品生产日期和保质期标示方式的请示》的复函，用以证明作为《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的受托起草单位之一的中国食品工业协会认为：广东某公司生产的案涉产品外包装的保质期按最早到期的单件食品的保质期计算后，标示主动缩短后的保质期，符合《预包装食品标签通则》4.1.7.2条款的规定。
2.国家卫生健康委员会下属的国家食品安全风险评估中心2018年6月14日对中国食品工业协会2018年5月25日《关于外包装上保质期标示有关问题》的复函，用以证明作为《预包装食品标签通则》另一受托起草单位之一的承继者和国家食品安全风险监测、风险评估、标准管理的国家食品安全风险评估中心也认为：广东某公司生产的案涉产品外包装的保质期按最早到期的单件食品的保质期计算后，标示主动缩短后的保质期，符合《预包装食品标签通则》4.1.7.2条款的规定。
合议庭对广东某公司提交的这两份新证据经合议后认为：该两份证据是在一审程序结束后广东某公司向《预包装食品标签通则》的起草、解释、管理国家机构申请获得的证据，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十、五十二条的规定，具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院依法予以采信。
经审理查明，2017年9月18日，房山区食药局接到举报，称某超市良乡店销售的某品牌果冻内外包装生产日期、保质期不一致，要求查处。当日，房山区食药局前往某超市良乡店进行了现场检查，经查，该超市经营的某品牌果冻为5只/包，外包装上标示生产日期为2017年8月10日，保质期350天，包装内有5只不同口味果冻，其中，柠檬味果冻2只，生产日期2017年8月10日，苹果味果冻1只，生产日期2017年8月8日，荔枝味果冻2只，生产日期2017年8月7日，以上果冻保质期均标示为12个月。房山区食药局认定举报内容属实，遂于当日立案，对涉案食品（数量1袋）予以扣押，并将《查封（扣押）决定书》向某超市良乡店送达。同年10月16日，房山区食药局对某超市良乡店进行了调查、询问，同年10月17日，房山区食药局决定延长扣押涉案食品的期限。2017年10月24日，房山区食药局将拟处罚的事实、依据等内容依法向某超市良乡店告知，并下发了《责令改正通知书》，要求某超市良乡店立即停止销售标签含有虚假内容的食品的行为。2017年11月22日，房山区食药局对某超市良乡店作出[2017]120461号处罚决定书，并向某超市良乡店送达，同时，对涉案食品予以没收。某超市良乡店不服该处罚决定书，遂以房山区食药局为被告诉至法院，要求撤销[2017]120461号处罚决定书。
本院认为，上诉人广东某公司对于房山区食药局具有作出[2017]120461号处罚决定书的职权和行政处罚程序均无异议，本院在此不予赘述。
本案涉及同一预包装内含有多个标示了生产日期及保质期的单件预包装食品时，生产日期和保质期如何标示问题。《预包装食品标签通则》4.1.7.2规定：“当同一预包装内含有多个标示了生产日期及保质期的单件预包装食品时，外包装上标示的保质期应按最早到期的单件食品的保质期计算。外包装上标示的生产日期应为最早生产的单件食品的生产日期，或外包装形成销售单元的日期；也可在外包装上分别标示各单件装食品的生产日期和保质期。”本案中，广东某公司生产的涉案食品生产日期标示为外包装形成销售单元的日期即2017年8月10日，符合上述规定；关于保质期，外包装标示为350天，内包装标示为12个月，经过计算，外包装保质期到期的时间早于内包装中最早到期的单件食品的保质期，这一标签标示是否合法系本案所要解决的焦点问题。
首先，按照《食品安全法》的有关规定，预包装食品的包装上应当有标签，生产日期、保质期是标签应当标明的重要事项。《食品安全法》第七十一条第一款规定，食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。《食品安全法》第一百二十五条第（二）项规定，生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。对于是否属于标签虚假问题，应结合《食品安全法》的立法本意，案件具体情况进行综合分析。《食品安全法》第一条规定，制定食品安全法的目的是保证食品安全，保障公众的身体健康和生命安全；第二十四条规定，制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可靠。本案中，按照《预包装食品标签通则》4.1.7.2的规定，涉案食品生产日期标示外包装形成销售单元的日期并无不妥，保质期的标示时间经过计算确实早于内包装中保质期最早到期的单件食品，但外包装上标示缩短的保质期并未损害消费者的健康及合法权益，没有对消费者造成食品安全方面的误导，符合《食品安全法》的立法本意，故不属于标签含有虚假内容的情况。房山区食药局认定涉案产品标签虚假继而作出行政处罚，属于认定事实不清，证据不足。
其次，根据上诉人广东某公司二审中提交的中国食品工业协会2018年5月25日对上诉人2018年5月16日《关于GB7718中组合产品生产日期和保质期标示方式的请示》的复函及国家卫生健康委员会下属的国家食品安全风险评估中心2018年6月14日对中国食品工业协会2018年5月25日《关于外包装上保质期标示有关问题的复函》，证明作为《预包装食品标签通则》起草单位，经过审查后认为涉案产品外包装的保质期按最早到期的单件食品的保质期计算后，标示主动缩短后的保质期，符合《预包装食品标签通则》4.1.7.2条款的规定。这两份新证据是在一审程序结束后上诉人逐级向《预包装食品标签通则》的起草、解释、管理国家机构申请获得的证据，具有证据效力，本院予以采信。按照《复函》内容，企业可根据食品特性或包装特点等对保质期标示的推荐形式进行调整使用，采用缩短标示保质期的方式，只要缩短标示后的保质期与生产日期之间存在着对应关系，与推荐形式基本涵义保持一致，则不违反《预包装食品标签通则》4.1.7.2条款等相关法律法规的规定。
综上，房山区食药局作出被诉处罚决定认定涉案产品标签虚假属认定事实不清，适用法律错误。一审法院判决驳回某超市良乡店的诉讼请求是错误的，本院在查清事实的基础上予以改判。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第七十条第（一）（二）项的规定，判决如下：
一、撤销北京市房山区人民法院所作（2018）京0111行初87号行政判决书；
二、撤销北京市房山区食品药品监督管理局于2017年11月22日作出的（京房）食药监食罚[2017]120461号行政处罚决定书。
一、二审案件受理费各50元，均由北京市房山区食品药品监督管理局负担（于本判决生效后7日内交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 金 丽
审 判 员 杨 波
审 判 员 李智涛
二〇一八年十一月九日
法官助理 黄井沛
书 记 员 高 欢
