2021年9月29日，联合国贸易和发展会议发布《2021年数字经济报告(数据跨境流动和发展：数据为谁而流动?)》(以下称“《报告》”)。《报告》深入探讨了数据跨境流动的发展和政策，指出国家和国际层面上的数据跨境流动政策走向不仅影响贸易、创新和经济进步，还将影响与数字化成果分配、人权、执法和国家安全有关的一系列问题。《报告》呼吁采取新的全球数据治理框架，以避免关于数据跨境流动监管的国际辩论陷入僵局、促进数字数据视需要尽可能自由地跨境流动。
本文介绍了《报告》的主要内容，并附上了《报告》原文。
一、数据流动量增长迅速，“数据价值链”层面存在巨大数字鸿沟
《报告》指出，虽然很难精确地测量数据流动(特别是数据跨境流动)的规模，但毫无疑问的是全球的数据流动量增长十分迅速。特别是在疫情的影响下，越来越多的活动在互联网上发生。《报告》称，2020年，全球互联网带宽增长了35%，大约80%的互联网流量与视频、社交网络和游戏有关。现有信息表明，疫情发生以来，数据跨境流动在地理上主要集中在“北美-欧洲”和“北美-亚洲”这两条路线上。
《报告》指出，发达国家与不发达国家之间、国家内部农村和城市地区之间等存在巨大的数字鸿沟，数字鸿沟不仅表现在互联网的普及程度，还表现在参与“数据价值链”能力的层面——数据的价值产生于数据的聚合和处理，对原始数据的收集、分析和处理后可以用于商业或社会公共目的。《报告》称，中国和美国参与数字经济的程度和从中受益的能力最强。苹果、微软、亚马逊、Alphabet(谷歌)、Facebook、腾讯和阿里巴巴在越来越多地参与到全球数据价值链的各个环节：通过面向用户的平台服务收集数据，通过海底电缆和卫星进行数据传输，数据储存(数据中心)，以及数据分析、处理和使用。这些公司已经成为全球范围的数据公司，拥有巨大的金融、市场和技术力量，并控制用户的大量数据。在疫情期间，这些公司的规模、利润、市场价值和主导地位得到了加强。
二、缺乏数据和数据跨境流动的共识
《报告》指出，虽然数据在数字经济发展中十分重要，但是目前对数据的概念还没有达成一致理解。《报告》提到，数据本身是一种无形的、非竞争性的特殊资源，但数据获取可能受技术或法律手段的限制，从而使数据产生不同程度的排他性。此外，数据还具有多维度的属性：从经济角度看，数据不仅可以为收集者和控制者提供私人价值，还可以为整个经济提供社会价值;从非经济层面考虑，数据与隐私和人权、国家安全等密切相关。
《报告》建议从不同角度看待数据和数据流动。其一，与商业将以相关的数据和信息(如账单数据、银行数据、姓名和送货地址等)主要是资源提供的，很少产生新的法律问题。其二，从个人活动、产品、事件和行为中收集的原始数据本身没有价值，但是一旦经过聚合、处理和资产化，或用于社会目的，就可以产生价值。其三，将原始数据以统计、数据库等形式进行智能处理，就会产生数字产品，数字产品在跨境销售时可以被是为贸易统计中的服务。《报告》还提出了数据分类的不同标准，比如数据收集是出于商业目的还是政府目的，是敏感的还是不敏感的，是私人或者是非私人的。《报告》强调，数据的分类很重要，可能会影响国家和国际如何从政策的角度看待数据和数据跨境流动。
三、不应把数据跨境流动视为贸易，应当将二者区别对待
《报告》指出，数据具有区别于传统商品和服务的特殊性：重要的不是确定谁“拥有”数据，而是确定谁有权访问、控制和使用数据。在数字经济背景下，传统的所有权和主权等概念受到挑战，传统的国家主权概念与数据流动的无国界、全球性和开放性很难调和。数字主权通常与在境内存储数据的需要有关，但是数据的地理储存位置和数字经济发展之间的联系并不明显。鉴于数据的性质，原有的国际贸易规则(如原产地规则)很难适用于数字贸易。《报告》建议最好从共享的角度，而不是从交易和交换的角度看待数据流动。虽然数据与贸易有密切的联系，但是跨境数据流动本身既不是电子商务，也不是贸易，不应纯粹作为电子商务加以管制。
《报告》提出，数据和数据流动的治理对解决数字经济中的信息不对称、数据伦理、数据过滤和审查问题等至关重要，为数据跨境流动制定适当的规则对保障数据权利、减少结构性挑战和支持经济发展都十分有利，但目前各方尚未在该议题上达成共识。
四、规制数据和数据跨境流动的不同路径产生了重要影响
《报告》指出，数字经济的主要经济和地缘政治参与者之间的数据和数据跨境流动政策差异很大。在世界范围内，美国侧重于私营部门对数据的控制，欧盟主张基于个人基本权利和价值对数据进行控制。此外，全球的数字公司也在寻求扩大自己的数据生态系统。
《报告》认为，以获得经济和战略优势为目的的竞争可能会产生数字空间和互联网碎片化的风险，这与自由、分散和开放网络的互联网原始精神背道而驰。数字经济的碎片化将阻碍技术进步、减少竞争、产生流动，这将对大多数发展中国家产生重大负面影响，还会减少商业机会，并对跨司法辖区的合作制造更多障碍。《报告》指出，除了碎片化的风险之外，也有迹象表明数据流动政策的走向可能趋同。比如美国虽然信奉自由市场，但已采取措施限制一些外国数据驱动公司进入其市场，并禁止国内一些数据的外流。
《报告》提到，虽然随着数据和数据跨境流动在全球经济中日益重要，全球治理的需求日期迫切，但是不同的监管立场导致了国际辩论在该议题上的僵局。《报告》认为，尽管各国数据跨境流动政策有保护隐私和人权、国家安全和经济发展等各种合理的公共政策理由，但是如果没有合适的国际体系来管理数据流动，有些国家就可能认为除了限制数据流动以实现其公共政策目标之外别无选择。
《报告》认为，对数据跨境流动采取极端立场也毫无益处，严格的本地化和完全的数据自由流动都不能满足各国实现各种发展目标的需要，国际社会需要对该议题重新思考，以找到共识。新的全球治理共识需要超越贸易的角度，以整体的方式规制数据跨境流动，同时考虑到对人权、国家安全、贸易、竞争、税收和互联网治理可能产生的影响。
五、建立全球数据和数据跨境流动治理框架的好处和优先事项
《报告》总结了建立全球数据和数据跨境流动治理框架的好处，包括但不限于：
全球数据治理将有助于实现全球数据共享，并发展有助于应对贫困、健康、饥饿和气候变化等重大全球发展挑战的公共产品。
鉴于5G和物联网的实施，以及新冠疫情引发的数字化加速，全球数据治理变得更加重要。这些趋势扩大了全球范围内大量数据收集和资产化的范围。如果没有一个一致的全球基础治理框架来建立信任，这可能导致数据共享方面的反弹。它还将加剧对数据价值链缺乏透明度以及数据利益分配不均的现有担忧。
关于数据跨境流动的国家法规的泛滥造成了不确定性，提高了合规成本，这对中小企业十分不利，尤其是在发展中国家。
在数字平台缺乏全球治理的情况下，自我监管导致了由平台定义的市场结构，这些平台主要从自身受益的角度制定政策。主要平台的全球影响力越来越大，使得任何一个国家都更难应对相关的政策挑战。
需要对数据治理采取全球办法，以防止长期存在的对发展中国家的不平等和数字鸿沟的扩大。必须确保发展中国家的知识、需求和观点在全球政策讨论中得到充分体现。
鉴于互联网全球架构的相互依存性和相互关联性，数据跨境流动的未来不应仅由少数几个主要国家决定。
《报告》提出了全球在制定数据和数据跨境流动政策方面的优先事项，包括：
对数据相关的关键概念的定义形成共识;
制定数据访问条款;
强化对数据和数据跨境流动价值的衡量;
将数据作为(全球)公共品;
探索新的数据治理形式;
商定数据和数据相关的权利和原则;
制定与数据相关的标准;以及
加强与平台治理相关的国际合作，包括在数字经济中的竞争政策和税收方面。
六、需要形成新的机制以应对全球数据治理挑战
《报告》认为，现有的国际治理框架难以满足全球数据治理的特点和需要，有必要建立一个新的全球治理框架。首先，互联网治理有关的大多问题都已经通过多方治理平台得到处理，一个组织良好、全球化的互联网社区是协调互联网资源和促使互联网高效运行的有效方法。其次，随着数据跨境流动规模的扩大，各国已试图将数据跨境流动治理纳入国际贸易规则，但是贸易协定的透明度有限，且谈判往往封闭进行，非国家利益有官方很少参与。因此，需要为由无形资产主导的新的数字世界建立一个新的治理结构。《报告》也提到，在当下这个民粹主义、反全球化呼声高涨的时代，建立全新的全球数据治理框架将十分困难。因此，《报告》建议，最好在联合国的主持下推进相关进程。
七、需要付出更大的努力弥合分歧，使数据流动造福所有人
《报告》指出，要实现让数据流动造福所有人，就要充分关注当前全球数字经济所存在的分歧(包括国家之间的分歧、公共部门和私营部门的分歧等)。《报告》强调，要制定全球数据和数据跨境流动治理框架，需要国家和国际社会共同努力。
